ВІКТОР СІВЕЦЬ: В УКРАЇНІ НЕМАЄ ДЕФІЦИТУ ДЕРЕВИНИ

МЕХАНІЗМ ЗАЛУЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОСТІ ДО ПРОЦЕСУ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ З ПИТАНЬ УПРАВЛІННЯ ЛІСОВИМ ГОСПОДАРСТВОМ

Право громадськості бути залученими до процесу прийняття рішень з питань управління лісовим господарством забезпечується низкою вітчизняних і міжнародних актів, серед яких слід відмітити Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" (1991), "Лісові принципи", прийняті Консреренцією ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро (1992), Всеєвропейську стратегію збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995), Конвенцію "Про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля" (1999), Карпатську конвенцію про охорону та сталий розвиток Карпат (2004), декларації та резолюції Міністерських конференцій по захисту лісів Європи,(2004, 2007), Санкт-Петербурзьку декларацію з проблем правозастосування та управління в лісовому господарстві (2005), Лісовий кодекс України (2006).

Законодавчо-правові засади щодо залучення громадськості до управління в лісовому господарстві залишаються недосконалими. Зацікавлена громадськість може розраховувати на знайомство з проектами нормативно-правових актів, зокрема в мережі Інтернет, у тому разі коли вони віднесені до регуляторних актів. Відсутніми є нормативні вимоги з оцінки роботи органу влади із зверненнями, заявами і зауваженнями громадськості щодо удосконалення законодавства та поліпшення діяльності органів влади, що знижує ефективність роботи з громадськістю.

Широкого поширення набув такий засіб залучення громадськості до управління як консультування, зокрема, шляхом створення консультативно-дорадчих органів при органах виконавчої влади у формі громадських рад. Проте, як свідчать результати вивчення громадської думки з приводу ефективності цих органів (опитування представників природоохоронних та правозахисних громадських організацій України), така форма залучення не є ефективною. Цьому є об'єктивні причини, основу котрих закладено у самому законодавстві України. Громадські консультативно-дорадчі органи створюються при органах влади з метою сприяння підвищенню ролі громадських організацій в процесі прийняття органами державної влади рішень з тих чи інших питань державного управління. Однак практика реалізації права на участь в управлінні лісовим господарством (як і державними справами на різних рівнях органів виконавчої влади загалом) виявляє ряд суттєвих проблем:

1) Через відсутність традиційної практики ефективної взаємодії влади з громадськістю такі форми участі громадськості в державному управлінні (в управлінні лісовим господарством зокрема) є номінальними, "на папері".

2) Не сприяє ефективності роботи громадських рад і принцип "призначуваності" представників громадськості. Державний орган управління повинен забезпечити рівні можливості участі в управлінні лісовим господарством усім громадським організаціям, а не на власний розсуд призначати "достойних" отримати це почесне право.

3) Суттєвою перешкодою для реального впливу на процес прийняття рішень є законодавчо закріплені повноваження громадських рад, які не дають можливості справді чинити такий вплив. Адже рішення громадських рад (як і будь-яких громадських консультативно-дорадчих органів) мають лише рекомендаційний характер і в реальності можуть враховуватися органом державного управління, або ж не враховуватися. Фактично все залежить від доброї волі органу влади, при якому створена громадська рада. Відповідно питання, які можуть створювати конфлікт інтересів, але є важливими для покращення управління лісовим господарством, будуть на практиці проігноровані відповідним органом влади.

Процедури врахування інтересів громадськості певною мірою знаходять своє втілення при здійсненні сертифікації лісогосподарських підприємств за схемою Лісової опікунської ради. Стандарти лісової сертифікації мають добровільну основу і передбачають, зокрема, проведення консультацій з населенням і окремими групами, на інтереси які безпосередньо впливають лісогосподарські заходи та запровадження механізму розгляду скарг і забезпечення справедливої компенсації місцевим жителям у випадку втрат чи збитків, які завдаються їх юридичним і традиційним правам. Повнота виконання цих вимог лісової сертифікації є різною і залежить від активності тих громад, які залучаються до процесу консультування, ретельності виконання усіх процедур зі сторони лісогосподарського підприємства та органу сертифікації.

Норма щодо запрошення громадських організацій на лісовпорядні наради з метою врахування їхніх зауважень при розробці проекту організації та розвитку лісового господарства застосовується, як правило, в окремих підприємствах, і більше під тиском вимог лісової сертифікації. При цьому усі зауваження та пропозиції мають лише рекомендаційний характер.

З огляду на такий стан справ, пропонуємо удосконалити механізм залучення громадськості до питань управління лісовим господарством, який міститиме чіткі процедури та правила.

Процедури залучення громадськості до процесу прийняття рішень, які стосуються управління лісовим господарством

Процедури має поширюватися на систему прийняття управлінських рішень органів влади з питань лісового господарства, органів центральної влади, підпорядковані підприємства, яких є постійними користувачами лісів та усі підприємства, які є постійними користувачами лісів незалежно від форм власності і відомчої підпорядкованості.

В рамках процедур залучення громадськості до процесу прийняття управлінських рішень (далі консультаційних процедур) пропонується виділяти такі елементи: суб'єкти процедур; питання, вирішення яких передбачає залучення громадськості; рівні і порядок залучення громадськості до управління; форми залучення громадськості до управління; оскарження рішень органів влади; впровадження консультаційних процедур.

1. Суб'єктами консультаційних процедур можуть бути: представники громадських організацій, територіальних громад, науковці, освітяни, підприємці та інші юридичні і фізичні особи, які мають інтерес до управління в лісовому господарстві та задекларували бажання брати участь у відповідних процедурах (в подальшому громадськість).

2. Питання, для вирішення яких необхідно проводити консультаційні процедури в обов'язковому порядку є:

а) розробка 10-літніх планів організації та розвитку лісового господарства;

б) скасування чи надання природоохоронного статусу лісовим територіям;

в) використання інфраструктури та майна місцевих громад під час лісозаготівлі (використання сільських доріг для перевезення лісопродукції, земель для розташування верхніх складів деревини за відсутності можливості організувати їх на землях лісогосподарського призначення тощо);

г) питання випасу громадської худоби на пасовищах, які належать до земель лісового фонду;

д) доступу місцевих мешканців та малого бізнесу до використання лісових ресурсів;

е) питання переведення земельних лісових ділянок із державної власності у комунальну та приватну;

є) питання виділення лісосік, а також застосування системи, виду рубок та технологічних процесів лісозаготівель на крутосхилах; у лісах, які межують з населеними пунктами; у лісах, де беруть свій початок потічки і річки чи є стоячі водойми, болота; у генетичних резерватах; у місцях, де виявлено червонокнижні види рослин і тварин, а також ті, які мають міжнародний природоохоронний статус; у місцях, де є старовікові дерева; у місцях, де виявлено сезонні місця скупчення тварин; у місцях, де виявлено гнізда та колонії великих і хижих птахів; у місцях, де виявлено зимівлі кажанів; на територіях природоохоронних територій відповідного режиму охорони;

з) питання мертвої деревини у лісах (рекомендована кількість в кубометрах, яка не становитиме загрози виникнення пожеж чи спалаху поширення шкідників, але яка забезпечить середовище існування лісовим мешканцям);

й) розробка нормативно-правових актів; і) формування лісової політики;

ї) інші питання, де є або можливий конфлікт інтересів (на розсуд органу управління лісовим господарством, або ж за офіційним зверненням представників громадськості).

3. Пропонується три рівні проведення консультаційних процедур: національний, регіональний та місцевий.

Національний рівень передбачає ініціювання та проведення відповідних процедур центральними органами виконавчої влади - Державним комітетом лісового господарства України, і у разі необхідності із залученням інших міністерств і відомств, підприємства яких є постійним користувачами лісів.

Консультаційні процедури на регіональному рівні ініціюються обласними управліннями лісового та мисливського господарства, і у разі необхідності із залученням територіальних органів міністерств і відомств, підприємства яких є постійними користувачами лісів.

На місцевому рівні ініціатором є одне або кілька підприємств, які є постійними користувачами лісів.

Консультаційні процедури можуть бути ініційовані також представниками громадськості. Для цього досить подати офіційне звернення до відповідного рівня органу управління лісовим господарством.

4. Порядок ініціювання консультаційних процедур.

Процедури залучення громадськості проводяться залежно від роду питань:

б) - якщо природоохоронна територія загально державного значення; з), і), ї), й) -центральними органами виконавчої влади;

б) - якщо природоохоронна територія місцевого значення; д), е), є), з), й), й) -регіональними органами управління;

а), б), в), г), д), є), й), й) - підприємствами - постійними користувачами лісів.

Про ініціювання консультаційного процесу орган управління лісовим господарством повинен поінформувати:

на центральному рівні шляхом розміщення повідомлення на офіційному Інтернет-сайті;

на регіональному рівні через адресну розсилку інформаційних повідомлень усім зацікавленим сторонам (громадським організаціям, підприємцям, науковцям) та оголошенням в офіційній газеті обласної ради;

на місцевому рівні через офіційне повідомлення безпосередньо сільських, селищних та міських рад та адресну розсилку інформаційних повідомлень усім зацікавленим сторонам (громадським організаціям, підприємцям, науковцям).

5. Форми консультаційних процедур.

Основними формами консультаційних процедур є: вивчення громадської думки через узагальнення висловлених зауважень і пропозицій та публічного громадського обговорення шляхом проведення круглих столів і зустрічей з громадськістю тощо.

Вивчення громадської думки застосовується у разі проведення консультаційних процедур на рівні центральних органів управління лісового господарства. Пропозиції та зауваження надаються зацікавленою громадськістю у письмовій формі та/або електронній формі через мережу Інтернет. Вони мають супроводжуватися необхідною інформацією про заявника. Усі пропозиції та зауваження мають бути опрацьовані робочою групою, до складу якої мають залучатися представники громадськості, в одному документі, в якому по кожній з позицій повинен бути висновок - "прийнято", "частково прийнято", "не прийнято". У разі відхилення пропозиції має бути приведена аргументація такого рішення. Проект рішення та документ з опрацьованими пропозиціями має бути опубліковано на офіційному Інтернет-сайті центрального органу управління лісовим господарством.

У тому разі, коли проект рішення центрального органу управління лісовим господарством не задовольняє громадськість (з проектом рішення не погоджуються не менше 1/3 від складу тих, що взяли участь в обговоренні), вона має право ініціювати додаткове публічне обговорення цих конкретних питань, яке реалізується центральним органом управління лісовим господарством через проведення круглих столів або інших форм зустрічі з громадськістю. Рішення круглих столів та зустрічей з громадськістю приймається консенсусом і є єдиним керівництвом для дій.

Консультаційний процес повинен тривати два місяці після повідомлення про його початок на офіційному Інтернет-сайті центрального органу управління лісовим господарством. Якщо деякі питання потребують додаткового обговорення шляхом ініціювання представниками громадськості, то цей процес має бути продовжено ще на місяць.

Організаційною основою проведення консультаційних процедур може виступати громадська рада при центральному органі виконавчої влади з питань лісового господарства.

Консультування з громадськістю на рівні регіонального органу управління лісового господарства може відбуватись у формі робочих засідань, круглих столів та інших форм безпосереднього спілкування з громадськістю. Кількість робочих засідань та круглих столів може бути такою, яка потрібна для вирішення питання. Рішення приймається консенсусом і є єдиним керівництвом для дій.

Консультаційний процес повинен тривати протягом місяця з моменту опублікування оголошення у офіційній газеті обласної ради чи адресної розсилки інформаційних повідомлень. У цих повідомленнях має бути вказано дату та час проведення робочого засідання чи круглого столу.

Організаційною основною проведення консультаційних процедур може виступати громадська рада при регіональному органі управління лісовим господарством.

Консультування з громадськістю на рівні дирекцій підприємств, які є постійними користувачами лісів можуть відбуватись через скликання загальних зборів місцевої громади, робочі засідання та круглі столи, якщо питання потребує особливого професійного підходу. Рішення загальних зборів приймається шляхом голосування, а робочих засідань та круглих столів - консенсусом. Прийняте рішення є єдиним керівництвом для дій.

Консультаційний процес повинен тривати протягом місяця з дати надсилання офіційного повідомлення сільських, селищних та міських рад та адресної розсилки інформаційних повідомлень всім зацікавленим сторонам.

6. Механізм оскарження.

У разі порушення консультаційних процедур має бути передбачений механізм оскарження неправомірних дій та прийнятих рішень. Інструментами такого механізму можуть бути апеляційні комісії при центральному органі виконавчої влади з питань лісового господарства у разі розгляду питань, які знаходяться в компетенції регіонального органу управління лісовим господарством, а також відповідно апеляційні комісії при регіональних органах управління лісовим господарством у разі розгляду питань, які знаходяться в компетенції підприємств(а), які є постійними користувачами лісів.

У складі апеляційних комісій усіх рівнів 1/3 має належати представникам громадськості.

Запровадження інструментів апеляційних комісій не виключає можливість судового позову до органу управління лісовим господарством з оскарженням прийнятого рішення.

7. Запровадження механізму залучення громадськості до процесу прийняття рішень з питань управління лісовим господарством.

Передбачається, що механізм залучення громадськості до процесу прийняття рішень з питань управління лісовим господарством буде запроваджено шляхом прийняття окремого нормативно-правового акту.

Запровадження окремих положень механізму може бути здійснено завдяки добровільним угодам про еколого-соціальне партнерство. Угоди, на засадах відкритості і прозорості діяльності органів управління лісовим господарством, містять зобов'язання щодо залучення громадськості до процесу прийняття управлінських рішень навіть при відсутності зобов'язуючих норм чинного законодавства.

Павло КРАВЕЦЬ, НП «Товариство лісової сертифікації в Україні»